Конституция РФ провозглашает право каждого человека защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). Одним из важнейших конституционно-правовых способов защиты прав и свобод граждан является их право на обращение в органы публичной власти. Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Посредством реализации этого права обеспечивается "обратная связь" власти и граждан, возможность для органов власти оперативно реагировать на экономические, социальные, политические потребности граждан. Право на обращение является и средством проявления общественно-политической активности граждан, направленной на совершенствование государственного и местного управления, пресечение и предупреждение злоупотреблений властей.
Реализация права на обращение осуществляется не только на основании Конституции РФ, но и регулируется международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Кроме того, положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе установление дополнительных гарантий, могут устанавливаться законами субъектов РФ и подзаконными нормативными актами.
Все органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица должны работать с обращениями граждан в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством. Основным нормативным актом, регламентирующим вопросы направления и рассмотрения обращения, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1>. Длительное время эти вопросы регулировались подзаконным актом - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в ред. от 2 февраля 1988 г.) <2>.

<1> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
<2> Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

Хотя Конституция и Федеральный закон и употребляют обобщающий термин "обращение", который носит собирательный характер, обращения граждан различаются по степени общественно-политической направленности и правовым последствиям. Выделяются такие виды обращений граждан, как "заявления", "предложения" и "жалобы".

Под заявлением понимается просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Предложение - вид обращения, не связанный, как правило, с нарушениями прав и свобод, это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Жалоба имеет двуединое значение: путем ее подачи гражданин реализует предоставленное ему право и требует восстановления нарушенных прав. Жалоба всегда содержит информацию о нарушении субъективных прав обратившегося или прав конкретных лиц. Для реализации права на подачу жалобы не нужно чьего-либо согласия и тем более издания специальных актов.

Обращения гражданин могут быть как письменными, так и устными. Правильный подход к устной жалобе обеспечивает максимальную быстроту и законность ее разрешения. По несложному вопросу гражданину удобнее обратиться именно с устной жалобой, а должностному лицу порой целесообразно сразу же постараться дать на нее ответ. Таким образом, применение устных жалоб способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняет переписку и помогает более оперативно разрешить возникшие вопросы <1>. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Когда устное обращение невозможно, граждане могут подать письменную жалобу. И письменные, и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет преимущественного юридического значения.

<1 > См.: Хаманева Н.Ю. Право граждан на подачу обращений // Г ражданин и право. 2000. N 1.
С. 12.

Законодательство не содержит конкретного перечня действий и решений властных органов и должностных лиц, которые могут быть обжалованы, поскольку исходит из того, что гражданин может обжаловать любые действия и решения, если они нарушают его права и свободы.
Правом на обращение обладают не только граждане, но и объединения граждан - коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, общественные объединения, их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов.
Несмотря на то что Конституция закрепляет право на обращение за гражданами, это не исключает его использования иностранными гражданами и лицами без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Обращения граждан рассматриваются теми органами или должностными лицами, к компетенции которых отнесено решение затрагиваемых в них вопросов. Закон запрещает направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. В случае если невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

В содержание права на обращение входят следующие правомочия граждан: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает прав, свобод и законных интересов других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, установленных в законе, а также получать уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Обращение гражданина является обязательным для рассмотрения его органом публичной власти. При поступлении обращение регистрируется, и с этого момента начинает течь процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено.
Согласно ст. 10 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение. При этом властные органы и должностные лица должны принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. В случае необходимости при рассмотрении обращения органы власти и должностные лица должны запрашивать документы и материалы в других органах власти и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.
Закон требует обязательного письменного ответа гражданину по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением отдельных случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона (например, анонимность заявителя, неразборчивость почерка, нецензурные или оскорбительные выражения в адрес органов власти и должностных лиц и проч.).
Органы власти обязаны рассмотреть письменное обращение в течение 30 дней со дня его регистрации. Продление сроков рассмотрения возможно лишь в исключительных случаях, если необходимо дополнительное изучение вопроса. Заявления и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки.
Гражданин имеет право обжаловать принятое по его обращению решение. Если в ходе рассмотрения обращения властный орган или должностное лицо своими незаконными действиями или бездействием причинили вред гражданину, он вправе потребовать его возмещения (ст. 53 Конституции РФ). Законодательством установлена административная и дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих за правонарушения, связанные с ненадлежащим рассмотрением обращений граждан.